Güçler Ayrılığı İlkesi ve Kanuni İdare İlkesi İlişkisi Üzerine

Hukuk devleti ve demokrasi ilkelerini benimsemiş modern devletlerde yasama, yürütme ve yargı dediğimiz devletin üç temel fonksiyonu birbirinden ayrılmıştır. Genel olarak devletin organlarında olan yasama, toplumsal düzenin, huzurun ve güvenliğin sağlanması için kanunları yapar, yürütme yasamanın yaptığı bu kanunların uygulanmasını sağlar ve yargı da uyuşmazlıkları sonuca bağlar. Bu şekilde devletin her üç organı farklı görevleri ifa etmesinde ki temel amaç; bu üç organın birbirini dengeleyen ve sınırlayan bir yönetim sisteminin kurulmasıdır denebilir.

Tarihsel süreç içerisinde güçler ayrılığı teorisi farklı düşünürler tarafından ortaya atılmıştır. Örneğin Aristo Politika adlı eserinde devlet teşkilatının üç unsurundan bahsetmektedir. Aristo’ya göre devlet teşkilatındaki bir organ karar verici unsur(yasama), bir organ memurlar(yürütme) ve bir organda yargı kuvvetidir.[1] Yine bu konuda bir başka düşünür ise liberal perspektif sunan John Locke dur. Locke, en iyi yönetim şeklinin kuvvetler ayrılığına dayanan anayasal monarşi olduğunu belirtmektedir. Bu görüşe göre yasama yürütme ve yargı fonksiyonları itibariyle ayrıdır. Monark yürütme organını temsil ederken, mülkiyet sahibi erkler veya onların seçtiği temsilciler yasama organını oluşturmaktadır.[2] Yargı organı ise yasamanın içinden çıkmaktadır. Ancak kuvvetler ayrılığı teorisini bugün ki anlamda anlaşılmasını sağlayan Montesquie’dır. Montesqui Kanunların Ruhu adlı eserinde kuvvetler ayrılığına değinmektedir. Eserde Kuvvetler ayrılığı ilkesi ‘’kamu hizmetlerinin iyileşebilmesi ve kişi hürriyetlerine saygılı olunabilmesi için çeşitli devlet fonksiyonlarının birbirinden ayrılmasıdır’’ şeklinde tanımlanmaktadır. Bu anlamda yasama organı yasa yapma işlevini, yürütme organı yasaları uygulama işlevini, yargı ise suçlulara ceza verme işlevini yapacaktır.[3] Görüldüğü üzere Montesquei günümüz erkler ayrılığı ilkesini sistemleştirmiştir.

Türkiye Cumhuriyetinde erkler ayrılığı ilkesinin kabulü 1961 anayasası ile olmuştur. Keza 1961 Anayasası’nda yasama görevi Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne, yürütme görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’na, yargı görevi ise bağımsız mahkemeler verilmiştir. Yani kuvvetler ayrılığı ilkesinin kabul edilmesi ve uygulanması 1961 Anayasası ile gerçekleşmiştir.[4]

1982 Anayasasında da kuvvetler ayrılığı ilkesinin benimsenmiş olduğunu görmekteyiz. 1982 Anayasasının ilk halinin ilgili hükümlerine göre yürütme yetkisi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar kuruluna, yasama yetkisi TBMM’ye ve yargı yetkisi bağımsız mahkemelere verilmişti. Ancak 21.01.2017 günlü, 6771 sayılı kanunla anayasamızda köklü değişiklikler yapılmıştır. Bu değişiklik sonucunda hükümet sisteminin değişmesinin bir sonucu olarak yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanına verilmiştir. Bu değişiklik sonucunda yasama yetkisi özelinde herhangi bir değişiklik olmaz iken yargı yetkisinin bağımsız ve tarafsız mahkemelerce kullanılacağı belirtilmiştir. Ayrıca anayasanın başlangıç kısmında da erkler ayrılığı ilkesine değinilmiştir. Buna göre erkler ayrılığı, ‘’ Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu’’ şeklinde tanımlanmıştır. Görüldüğü üzere anayasamızın son halinde de erkler ayrılığı ilkesini benimsediği söylenebilir.

Anayasanın başlangıç kısmında belirtilen tanımdan da anlaşılacağı üzere TBMM, yasama görevini, Cumhurbaşkanı yürütme görevini, bağımsız ve tarafsız mahkemelerde yargı görevini ifa etmelidir. Her üç organ da bu görevlerini yapar iken birbirinin görev alanına girmeden uyumlu bir şekilde çalışmalıdır. Burada kanuni idare ilkesi açısından önemli nokta yürütmenin görevi ile ilgilidir. Çünkü kanuni idare ilkesinin öznesi konumunda olan yürütme ve onun uzantısı olan idaredir.

Genel olarak yürütmenin görevi yasaları uygulamak ve hayata geçirmektir. Bu anlamda yasaları uygulama işlevi veya görevi idare açısından bir yükümlülüğü[5] ifade eder. Nasıl ki mahkemeler yargılama faaliyetinden kaçınamıyorsa idare yasaları uygulama görevinden geri kalamaz. Yürütme kanuni idare ilkesi çerçevesinde şu üç hususa dikkat ederek yürütme işlemini yapar:

1) Yasama tarafından yapılan bir yasa mevcut değilse idare orada işlem ve eylem yapamaz. Çünkü idarenin görevi kanunun olduğu yerde başlamaktadır. Yani yürütmenin görevi yasaları uygulamayı kapsamasından dolayı yürütmenin ve dolayısıyla idarenin herhangi bir konuda işlem ve eylem tesis etmesi için o konuyu düzenleyen bir kanunun bulunması gerekir. Bu zorunluluktan ötürü yürütmenin ve dolayısıyla idarenin faaliyetinden önce yasama faaliyeti var olmalıdır.[6]

2) Yürütmenin görevini anayasaya uyarak, yasalar çerçevesinde yapmaktadır. Çünkü yürütmenin görevi yasaları uygulamak şeklinde ifade edilmektedir. Dolayısıyla yürütme veya idare yasaları uygulama görevini yerine getirirken kendi yasalarını unutmamalı, yasalara aykırı işlem ve eylem yapmamalıdır.[7] Ayrıca anayasanın 8 maddesi[8] ve 11. maddesinde[9]; yürütme ve idarenin görevini yerine getirirken anayasa hükümleri ile bağlı olduğu ve anayasa hükümlerine uyma yükümlülüğü bulunduğu belirtilmiştir. Yani yürütme veya idare görevini yaparken öncelikle anayasa sonra yasalara uyarak bunu yerine getirmelidir.

3) Anayasa’ya göre, yürütme ve uzantısı konumunda olan idareler kanunları ve cumhurbaşkanı kararnamelerini uygulamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla genel düzenleyici bir işlem niteliğinde olan yönetmelikleri çıkarabilirler.[10] Burada ki ‘’çıkarabilir’’ ifadesi idarenin serbest olduğu anlamına gelmez, yetkili olduğu anlamına gelir. Bu anlamda idarenin düzenleyici işlem tesis etme yetkisi kapsamında kural koymaması veya eksik kural koyması yasayı uygulama yükümlülüğüne aykırı bir hareket olacaktır.[11] Ayrıca idare genel düzenleyici işlemler yaparak kanunları uygulayabildiği gibi birel işlemler yaparak da bu görevini ifa edebilir.[12] İdarenin yasada yetki verilmesine rağmen tek taraflı birel işlemleri yapmaması da kanunların uygulanması görevine aykırı bir hareket olacaktır.

Son olarak ifade etmek gerekirse, kanuni idare ve erkler ayrılığı ilkelerinin aynı amaca hizmet ettiği söylenebilir. Kanuni idare ilkesinin temel amacı, yürütmeyi sınırlayarak birey hak ve özgürlükleri açısından hukuki güvenliğinin sağlanmasıdır. Erkler ayrılığı ilkesi de devletin organlarını üç parçaya ayrıştırarak yürütme özelinde keyfiliğin önlenmesi ve dolayısıyla birey hak ve özgürlüklerinin korunmasını amaçlamaktadır. Görüldüğü üzere kanuni idare ilkesi ile erkler ayrılığı ilkesi amaçları yönünden birbirini tamamlayan iki prensip olarak karşımıza çıkmaktadır.

Sonuç olarak Anayasa’da belirtilen devletin fonksiyonları ve işlevlerini belirten güçler ayrılığı ilkesi ile idarenin kuruluşuna ve faaliyet göstermesine ilişkin olan kanuni idare ilkesi arasında kuvvetli bir bağ vardır. Bu ilişkiyi AKBULUT şu şekilde açıklamaktadır; ‘’ kanunî idare ilkesi idarenin kanunla olan ilişkisini düzenlerken, aslında yürütme ile yasama arasındaki münasebetlerin hukuki çerçevesini çizmekte; bir bakıma erkler ayrılığı kuramının bazı gerekliliklerini, idare hukuku disiplinine özgü bir prensip haline getirmektedir.’’ İfade edilen bu ilişki sebebiyle kuvvetler ayrılığı ilkesi ile kanuni idare ilkesinin amaçları ve bazı gereklilikleri örtüşmektedir.[13]

[1] Gözler, Kemal. Devletin Genel Teorisi. Bursa: Ekin Basım, 2016. s. 191-193.

[2] Gözler, Kemal. Devletin Genel Teorisi. Bursa: Ekin Basım, 2016. s. 191-193.

[3] Akbulut, Emre. Türk İdare Hukukunda Kanuni İdare İlkesi. İstanbul: Beta Basım, 2013.  s. 97-98.

[4] Özbudun, Ergun Türk Anayasa Hukuku, Ankara: Yetkin Yayınları, 2017 s. 40-42.

[5] Karahanoğulları, Onur. İdarenin Hukukla Kavranması: Yasallık ve İdari İşlemler (Yargı Kararlarına Dayalı Bir İnceleme). Ankara: Turhan Kitabevi, 2012,  s. 94.

[6] Akbulut, Emre. Türk İdare Hukukunda Kanuni İdare İlkesi. İstanbul: Beta Basım, 2013. s. 100.

[7] Akbulut, Emre. Türk İdare Hukukunda Kanuni İdare İlkesi. İstanbul: Beta Basım, 2013. s. 100.

[8] Anayasa 8. madde “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.’’

[9] Anayasa 11. madde “Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.’’

[10] Bkz. Anayasa m. 124

[11] Karahanoğulları, Onur. İdarenin Hukukla Kavranması: Yasallık ve İdari İşlemler (Yargı Kararlarına Dayalı Bir İnceleme). Ankara: Turhan Kitabevi, 2012,  s. 94.

[12] Yayla, Yıldızhan. İdare Hukuku. İstanbul: Beta Basım, 2010.

s. 108.

[13] Akbulut, Emre. Türk İdare Hukukunda Kanuni İdare İlkesi. İstanbul: Beta Basım, 2013.  s. 101.